– Przez ostatnie 25 lat obserwuję jak polski samorząd, mimo różnych trudności, stale się rozwija, jak profesjonalizuje, jak zyskuje coraz większe znaczenie w rozwoju społeczno-gospodarczym Polski. W kontekście strategii, coraz częściej rozumie się ich znaczenie, podchodzi się do nich na serio, i choć wiele jest jeszcze do zrobienia, to jest lepiej niż kiedyś, gdy wdrażało je niewiele gmin, a w wielu „leżały na półkach”. To budujące doświadczenie – podkreśla prof. Andrzej Sztando, wykładowca Instytutu Heweliusza.
Instytut Heweliusza: Panie Profesorze, czym jest strategia rozwoju gminy? Jak ją należy rozumieć?
Prof. Andrzej Sztando*: – Upraszczając, strategia rozwoju gminy to długookresowy plan obejmujący cele rozwoju gminy, które jej władze i mieszkańcy chcą osiągnąć, a także sposoby ich osiągnięcia. To plan najważniejszy, z którego powinny wynikać wszystkie pozostałe plany i programy rozwoju gminy, i który jest wyznacznikiem działań bieżących.
Czy posiadanie wspomnianej strategii jest niezbędne, czy współczesny wójt, burmistrz lub prezydent miasta może zarządzać bez niej?
– Z prawnego punktu widzenia odpowiedź jest prosta. Władze gminy mogą uchwalić jej strategię rozwoju, ale nie muszą. Przynajmniej na razie, a ma się to zmienić. Zarządzanie gminą bez strategii powoduje, że rozwija się ona wolniej niż mogłaby, a niekiedy powoduje jej stagnację, czy nawet regres. W takim zarządzaniu władze gminy koncentrują się głównie na ograniczonej realizacji zadań obligatoryjnych, „gaszeniu pożarów”, „łapaniu” akurat „rozdawanych” funduszy pomocowych, na spełnianiu oczekiwań „najgłośniejszych” grup interesariuszy i krótkowzrocznym zabieganiu o reelekcję. Za mało w nim refleksji nad rozwojem gminy, kreatywności, właściwego ukierunkowania, spójności, skoordynowania i konsekwencji. Pożądaną alternatywą jest zarządzanie strategiczne i nie musi być ono od razu idealne. Nawet częściowe jego zastosowanie daje duże efekty.
Czy władze każdej gminy mogą zarządzać strategicznie? Co to w ogóle znaczy zarządzać strategicznie?
– Tak, władze każdej gminy mogą zarządzać strategicznie. Osiągalne zaawansowanie takiego zarządzania będzie oczywiście różne w różnych gminnych, ale nawet w tych małych można stosować podstawowe zasady takiego zarządzania. Choć jedni ludzie mają do tego większy talent niż inni, to można się tego nauczyć. Najważniejsze, to wystarczająco chcieć.
Zarządzać strategicznie rozwojem gminy to znaczy kompleksowo i perspektywicznie ustalać czym konkretnie ma być ów rozwój w tej gminie, a także jak samorząd gminy będzie ten rozwój kreował, uwzględniając posiadane wartości oraz wiedzę o stanie gminy, jej otoczeniu i relacjach między mini. Strategia rozwoju to główne, planistyczne narzędzie, za pomocą którego prowadzi się to zarzadzanie.
W jednym z wywiadów powiedział Pan, że nie więcej niż 20 proc. gmin w Polsce jest zarządzanych strategicznie. Skąd – jak rozumiem – ten słaby wynik i jak można go poprawić?
– Strategiczne podejście do zarządzania pojawiło się w polskich gminach już w latach 90., i choć powoli, to jednak z czasem stawało się coraz bardziej popularne. W niewielkim stopniu, ale jednak przyczyniało się do tego uzależnianie dostępu do środków pomocowych Unii Europejskiej od posiadania przez gminę strategii rozwoju. Niestety czasem działało też odwrotnie. Strategie opracowywanie pod takim „przymusem” miewały niską jakość i w niewielkim tylko stopniu były realizowane, co wypaczało ideę zarządzania strategicznego i zniechęcało do niej. Na szczęście, coraz więcej samorządowców dostrzegało, że strategiczne zarządzanie gminą, nawet jeszcze niedoskonałe, przynosi jej szybszy rozwój, a im reelekcję. Nie bez znaczenia było też wieloletnie nawoływanie do samorządowego zarządzania strategicznego ze strony naukowców zajmujących się tym tematem. Kilka lat temu szacowałem, że mniej więcej co piąta gmina jest zarządzana tak, iż można to uznać za zarządzanie strategiczne, choć między jego ideałem a przeciwnością występuje mnóstwo sytuacji pośrednich i nakreślenie granicy między nimi jest zawsze uznaniowe. Ten wynik oczywiście trzeba i warto poprawiać i to się właśnie dzieje. Władze i menedżerowie samorządowi szybko dziś profesjonalizują się, stale dokształcają, a do urzędów wkraczają standardy zarządzania stosowane w biznesie. Momentem przełomowym było wprowadzenie w 2020 r., po raz pierwszy w historii naszego samorządu, przepisów regulujących budowę i wdrażanie strategii rozwoju gmin. Dziś to ważny, samorządowy temat, który cieszy się rosnącym zainteresowaniem. Regularnie prowadzę o tym szkolenia dla władz i kadry menedżerskiej kolejnych gmin. W Piśmie Samorządu Terytorialnego „Wspólnota” ukazuje się mój cykl poradnikowych artykułów „Strategiczne Q&A Samorządowców”. Jestem optymistą co do dalszego upowszechniania się zarządzania strategicznego w naszych gminach, choć oczywiście nie należy oczekiwać, że będą tak zarządzane wszystkie. Nigdzie na świecie tak nie jest.
Dobra strategia rozwoju gminy wymaga dobrej diagnozy – musimy wiedzieć na czym stoimy, co chcemy zmienić, co ulepszyć, a co zostawić bez zmian, bo działa dobrze. Jak właściwie postawić taką diagnozę i kto ją przygotowuje?
– Diagnoza jest kluczowa dla zarządzania strategicznego. Na jej podstawie formułuje się cele strategiczne, kierunki działań służących ich osiąganiu, kryteria ewaluacji, ustalenia i rekomendacje przestrzenne oraz inne części strategii. Im większe braki diagnozy, tym bardziej nieoptymalna strategia stworzona i wdrażana na jej podstawie. W skrajnym przypadku, przyniesie ona efekty sprzeczne z oczekiwanymi. Analogicznie jak w medycynie, trudno o odpowiednią terapię i wieńczące ją, pełne i trwałe zdrowie pacjenta, jeśli uprzednio właściwie go nie zdiagnozowano i nie zweryfikowano w jakim otoczeniu oraz jak żyje.
Dobra diagnoza powinna składać się z trzech części. Pierwsza musi kompleksowo opisać wewnętrzne właściwości gminy – demografię, mieszkalnictwo, opiekę i edukację, lecznictwo, sport i rekreację, turystykę, kulturę i dziedzictwo kulturowe, bezpieczeństwo, problemy społeczne, rolnictwo, biznes i jego otoczenie, rynek pracy, infrastrukturę techniczną, komunikację, zagospodarowanie przestrzenne, zasoby i środowisko naturalne, zanieczyszczenia, gospodarkę odpadową, finanse gminy, obszary kryzysowe i wiele innych. Powinna też zawierać stosowne prognozy.
Część druga, równie ważna, to analiza bliskiego i dalekiego otoczenia gminy oraz związków, jakie łączą ją z tym otoczeniem. Bez świadomości ponadlokalnej sytuacji i jej prawdopodobnych zmian zarządzanie strategiczne nie jest możliwe. W otoczeniu znajdują się bowiem korzystne i niekorzystne czynniki rozwoju. Tam zlokalizowane są także szanse i zagrożenia, które mogą takimi czynnikami się stać. Niektóre gminy stosują do tego analizę ponadlokalnych relacji, albo analizę SWOT Plus, obie mojego autorstwa, ale jest też sporo innych, dobrych metody. Ważne aby w ogóle tę część diagnozy zrobić, a często się ją pomija.
Trzecia część diagnozy, to diagnoza opinii, oczekiwań i zamiarów interesariuszy gminy, przede wszystkich mieszkańców i przedsiębiorstw. Strategii nie można przecież opierać tylko na obiektywnych danych. To co społeczności robią i osiągają zawsze silnie zależy od ich wartości, pragnień i przekonań, czyli od ich subiektywnego spojrzenia na gminę i świat. Poznać je można stosując badania ankietowe, grupy fokusowe i inne narzędzia. Szczególnie ważne są także warsztaty strategiczne przeprowadzane z udziałem liderów gminy, czyli osób, które mają największy wpływ na jej rozwój i reprezentują poszczególne grupy interesariuszy. Warsztaty też służą diagnozowaniu, ale przede wszystkim wspólnemu planowaniu rozwoju gminy i poszukiwaniu niezbędnych do tego kompromisów.
Powierzenie wszystkich prac nad diagnozą wykonawcy zewnętrznemu uważam za nienajlepszy pomysł. Zdecydowanie zalecam opracowanie jej wspólnie z takim wykonawcą. Taka współpraca świetnie przegotuje władze i kierownictwo gminy do dalszych prac nad strategią i do jej wdrażania, tzn. zainicjuje myślenie strategiczne, wzbudzi refleksje, zainspiruje itp., a jednocześnie zapewni wysoką jakość diagnozy, skróci czas jej sporządzenia i obniży koszt.
Od czego zależy trafność, skuteczność i efektywność strategii rozwoju gmin?
– Wyjaśnijmy najpierw czym jest trafność strategii, ponieważ często rozumiana jest ona błędnie. Otóż trafność strategii to dobór takich jej celów, które w konkretnej, lokalnej i ponadlokalnej sytuacji gminy oraz wobec jej prawdopodobnej przyszłości, osiągać należy – i warto. Trafność oznacza tu więc stosowność, słuszność, właściwość dokonanych wyborów strategicznych, przyjętej „linii strategicznej”. Trafność strategii to zatem kategoria częściowo względna. W danej sytuacji konkretnej gminy nie istnieje tylko jedna właściwa strategia jej rozwoju. Obok uwarunkowań obiektywnych zależy ona od wspólnych decyzji współtworzących ją władz, mieszkańców, biznesu, ekspertów oraz innych współautorów i współrealizatorów. Zawsze przy tym istnieje ryzyko uczynienia jej w jakimś zakresie wyraźnie nietrafnej, np. obojętnej na krytyczne zagrożenia rozwoju gminy, opierającej jej rozwój na schyłkowych zasobach lub tworzącej spektakularny balast jej rozwoju. Trafność strategii zależy zatem od tego czy, zrobiono dobrą diagnozę, tzn. czy prawidłowo rozpoznano lokalną i ponadlokalną sytuację gminy oraz opinie i oczekiwania jej mieszkańców i biznesu, a także od umiejętności władz w zakresie podejmowania właściwych decyzji strategicznych. Właściwych, to znaczy jednocześnie racjonalnych, kreatywnych, odważnych, perspektywicznych, popieranych społecznie i opartych na kompromisach.
Skuteczność strategii to natomiast jej zdolność do zapewnienia osiągnięcia postawionych w niej celów. Zależy ona zatem od tego jakie konkretnie zadania zaplanowano w niej do realizacji, jaki zaplanowano system jej wdrażania, jakie środki planuje się na nią przeznaczyć. To wszystko wynika z kolei z kompetencji władz i kierownictwa samorządowego oraz od tego jak bardzo chcą osiągnąć to co zaplanowali.
Efektywność strategii to z kolei stosunek wartości efektów (celów) jej realizacji do wartości nakładów na jakie poniesiono na tę realizację. Jest to jednak raczej tylko pojęcie teoretyczne. Efekty i nakłady są bardzo różne i liczne, wieloletnie, bezpośrednie i pośrednie, a często niematerialne, więc nie da się obliczyć jednego *superwskaźnika* wyrażającego taką efektywność. Niemniej można mówić o efektywności poszczególnych projektów realizowanych w ramach strategii, a ta również zależy od kompetencji władz i kierownictwa samorządowego, od ich motywacji do efektywnej realizacji projektu, a także od wielu innych czynników, jak np. prawo, inflacja, zjawiska rynkowe, społeczne, przyrodnicze itd.
Przez 20 lat opracował Pan kilkadziesiąt uchwalonych strategii rozwoju gmin. Pomagał je wdrażać, szkolił władze, ewaluował itp. Jakie są Pana doświadczenia? Jak wygląda realizacja strategii w praktyce?
– Teraz to już będzie ponad 25 lat, więc doświadczeń mam wiele. Najważniejszym z ogólnych jest jednak obserwacja na przestrzeni tego czasu jak polski samorząd, mimo różnych trudności, stale się rozwija, jak profesjonalizuje, jak zyskuje coraz większe znaczenie w rozwoju społeczno-gospodarczym Polski. W kontekście strategii, coraz częściej rozumie się ich znaczenie, podchodzi się do nich na serio, i choć – jak wcześniej wspominałem – wiele jest jeszcze do zrobienia, to jest lepiej niż kiedyś, gdy wdrażało je niewiele gmin, a w wielu „leżały na półkach”. To budujące doświadczenie. Dziś, gdy nowe regulacje wzmocniły status strategii oraz gmin jako podmiotów polityki rozwoju lokalnego, pracując z samorządami dostrzegam wielką potrzebę systemowego rozszerzania ich finansowych, kwalifikacyjnych i formalno-prawnych możliwości. Inaczej mówiąc, skoro samorządy gminy mają zarządzać strategicznie ich rozwojem, co jest dobre tak dla nich, jak i całego kraju, to muszą mieć ku temu zdolności, a tych często brakuje. Potrzebne są zatem dalsze reformy, które – przy zachowaniu odpowiedniej integracji gminnych polityk rozwoju z lokalnego z krajowymi i regionalnymi – wzmocnią podmiotowość gmin, zwłaszcza finansową. To oczywiście rola państwa, ale aktywność środowiska samorządowego w tym zakresie jest nie do przecenienia.
Żyjemy obecnie w bardzo dziwnych czasach – pandemia koronawirusa i wojna w Ukrainie. Czy i w jakim stopniu wspomniane okoliczności mogą wpłynąć na budowanie długoterminowych strategii? Czy będzie trzeba je w jakiś sposób zweryfikować?
– Zarządzanie strategiczne polega na opracowywaniu strategii (planowaniu), na postępowaniu zgodnie z nią (wdrażaniu), sprawdzaniu co osiągnięto i czy strategia jest nadal aktualna (ewaluowaniu) i znów na jej opracowywaniu, w nowej wersji. Zatem, im większej zmianie ulega sytuacja danej gminy, tym więcej powodów by dostosować jej strategię do nowej sytuacji. Zmiany społeczno-gospodarcze, które przyniosła pandemia Covid-19, a obecnie przynosi rosyjska inwazja na Ukrainę, dotykają mniej lub bardziej, ale jednak wszystkie gminy. Skutki pandemii w swych strategiach odzwierciedliło już sporo z nich. Skutki wojny w Ukrainie, np. napływ uchodźców, zmiany powiązań gospodarczych Europy, wzrost znaczenia bezpieczeństwa i inne, z pewnością będą już wkrótce uwzględniane. Zwracam jednak uwagę, iż żyjemy w czasach licznych innych, ważnych zmian, które trzeba uwzględniać w gminnych strategiach. Cyfryzacja, transformacja energetyczna, zmiany klimatyczne, telepraca, reformy prawa, starzenie się społeczeństwa z redefinicją postaw seniorów, upowszechnianie się rozwiązań sztucznej inteligencji, zmiany kulturowe, priorytetyzacja innowacyjności, wielkie projekty inwestycyjne państwa – to tylko ich przykłady. Na szczęście świadomość znaczenia tych zmian i wola prorozwojowego reagowania na nie, rosną wśród samorządowców. Widzę to choćby na moich wykładach z zarządzania strategicznego, które prowadzę dla nich na studiach MBA in Community Management. Dyskutujemy na ten temat, poznajemy dobre praktyki, szukamy rozwiązań, dzielimy się doświadczeniami. To ich nie tylko uczy, ale też inspiruje i motywuje, by tak zarządzać u siebie. Zapraszam zatem na nasze studia i moje wykłady. Warto tu być!
Dziękuję za rozmowę.
– Dziękuję i życzę sukcesów w doskonaleniu polskiej samorządności.
* dr hab. Andrzej Sztando, prof. UEW – profesor Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu, specjalista ds. strategii rozwoju jednostek samorządu terytorialnego i promotorem nowoczesnego, publicznego zarządzania strategicznego.