– Bez kompleksowej i poważnej dyskusji na temat dokończenia reformy samorządowej w Polsce czeka nas kolejne 30 lat przeciągania liny. Warto na nowo przemyśleć koncepcję ustroju terytorialnego naszego państwa. Dziś jest ono scentralizowane i resortowe, z silną pozycją ministerstw, a samorządy są uzależnione od dotacji i subwencji. To wymaga kompleksowej reformy – mówi w rozmowie z Instytutem Heweliusza dr Jakub Kwaśny z Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie, samorządowiec, autor i współautor wielu publikacji naukowych z zakresu międzynarodowych stosunków gospodarczych, polityki regionalnej, rozwoju lokalnego i regionalnego, samorządu terytorialnego i polityki spójności Unii Europejskiej.
Instytut Heweliusza: Jest Pan autorem książki „Trzydzieści lat samorządności terytorialnej w Polsce – gospodarka, rozwój, reformy”. Który moment, jeśli chodzi o samorządy był w tym czasie przełomowy?
Dr Jakub Kwaśny: – Trudno mówić w tym okresie o przełomach, ponieważ od 8 marca 1990 r. takich przełomowych momentów moim zdaniem w zasadzie nie było. Owszem niektórzy stwierdzą, że reforma powiatowa miała taki charakter, niemniej jednak uważam, że wprowadzono w Polsce zbyt dużą ilość powiatów, których nie wyposażono w odpowiednie kompetencje, a co za tym idzie również w dochody. Ale o tym wszyscy wiedzą i nikt z tym nic nie robi. Mogę zaryzykować stwierdzenie, że reforma administracyjna w Polsce została w połowie zatrzymana i tak żyjemy już dwadzieścia lat w zawieszeniu. W miejsce kompleksowej redefinicji ustroju administracyjnego, mamy do czynienia z akcydentalnymi zmianami wdrażanymi z pobudek politycznych. Bez jasnej i klarownej wizji odejścia od państwa resortowego i przejścia do państwa samorządowego.
Samorządy uwolniły w Polakach kreatywność, odbudowały regionalną identyfikację mieszkańców, pozwoliły na rozwijanie obywatelskiej aktywności i wcielanie w życie idei społeczeństwa obywatelskiego. To ogromny kapitał, jednak w ostatnich latach samorządy znalazły się pod znaczną presją działań rządu. Czy w tym kontekście, a także postępującej centralizacji, polskie samorządy powinny patrzeć w przyszłość z niepokojem?
– Sytuacja w polskich samorządach – pomijając te bardzo bogate – jest dziś bardzo trudna. Ale to nie jest tak, że podejście do samorządów w przeszłości było jakieś lepsze. No może poza rządem, w którym zasiadał prof. Jerzy Hausner. Wtedy udział JST w podatkach PIT i CIT wzrósł. Nie tylko w Polsce samorządy traktowane są przez władze centralne jako „wykonawca”, któremu można zapłacić mniej. Zapisy Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego są dziś dobre, ale na papierze. Samorządy – a najbardziej już średnie miasta na prawach powiatu – są dziś pozbawiane możliwości rozwoju. Borykają się z niedoborami środków inwestycyjnych i rosnącymi kosztami funkcjonowania. A mimo to są dziś ostoją demokracji, wcielają w życie idee demokracji partycypacyjnej i katalizują tę niesamowitą energię jaka drzemie w nas obywatelach. Obecny kryzys migracyjny jest tego najlepszym dowodem. Niepokój będzie narastał – nawet pomimo tak silnego głosu przedstawicielskiego, jaki ma dzisiaj np. Związek Miast Polskich – do czasu, gdy politycy z samorządowcami usiądą do okrągłego stołu i na nowo przemyślą organizację terytorialną naszego kraju.
Dlaczego tak ważny jest silny samorząd?
– Dla kogo jest ważny, dla tego ważny. Na pewno nie dla obecnie rządzących. Samorząd jest dziś politycznie ostoją opozycji. Problem polega na tym, że nawet jeśli dzisiejsza opozycja dojdzie do władzy, nie ma gwarancji, że te obawy i problemy w samorządach znikną. Zazwyczaj punkt widzenia zmienia się wraz z punktem siedzenia. A dylemat interesu państwa versus interes lokalny pozostaje bez zmian. Silny samorząd jest ważny przede wszystkim dla obywateli. Sprawny aparat administracyjny w samorządzie jest dziś gwarantem dobrej jakości życia. Czystego powietrza, sprawnej komunikacji, dobrze działających szkół. W wielu miastach nie musimy martwić się już o dostawy wody czy odprowadzanie ścieków, przyzwyczajamy się do dobrego i przestajemy to zauważać. Zaczynamy wtedy oczekiwać jeszcze więcej. I dobrze, bo to napędza innowacyjność. Zaczynamy wtedy myśleć o takich sprawach jak walka ze smogiem, gospodarka o obiegu zamkniętym czy bezpłatna komunikacja. Nasza świadomość rośnie. A to powoduje, że samorządowcy muszą się non stop doszkalać, szukać nowych pomysłów. Edukować się i być na bieżąco. Dziś przewagę zdobywają ci włodarze, którzy inwestują w swój zespół, w swoich pracowników i ich edukację tak, jak robi to np. prezydent Tychów.
Obserwuje Pan, jak funkcjonują samorządy za granicą. Jakie są podstawowe różnice między polskim samorządem, a tym na Zachodzie? Jest coś, co od razu przychodzi Panu do głowy?
– Każdy ma swoje problemy. Najczęstszym jest brak wystarczających dochodów. Chcemy zrobić dużo i w krótkim czasie, a nie zawsze tak się da. Często też marnujemy środki – jak wszędzie – na różne nietrafione pomysły. Bo nie potrafimy współpracować. Czasem lepiej jest wykonać jedną inwestycję, ale dużą, taką która zaspokoi potrzeby kilku gmin niż rywalizować o to, kto będzie miał większy „pomnik”. Zaskakująco więcej jest jednak podobieństw niż różnic. Różnice dotyczą spraw ustrojowych. W Polsce wprowadzając w 2002 r. bezpośredni wybór wójtów, burmistrzów i prezydentów, w zasadzie zmarginalizowano rolę radnych. A w Niemczech w niektórych landach, żeby tego uniknąć dano możliwość radzie wyboru zastępców burmistrza. To w jakiś sposób daje rękojmie współpracy między organem wykonawczym a uchwałodawczym. We Francji bardzo popularne są na przykład związki międzygminne. Tam normą jest wykonywanie wspólnie jakiegoś zadania przez kilka gmin. Tylko, że jest to też wymuszone liczbą tych gmin – we Francji jest ich ponad 30 tys.. W Polsce ta współpraca międzygminna w zasadzie raczkuje. W pewnym sensie Unia Europejska na nas wymusza wprowadzanie takich mechanizmów poprzez Zintegrowane Inwestycje Terytorialne. Wiele jest też do zrobienia w zakresie współpracy z organizacjami pozarządowymi. W Skandynawii silne społeczeństwo obywatelskie uznaje się za mocną stronę samorządności i wspiera się organizacje pożytku publicznego, w tym miejsca pracy, jakie one tworzą. A u nas nadal stowarzyszenia i fundacje traktowane są trochę jak zło konieczne.
Co zmieniła pandemia koronawirusa, jeśli chodzi o funkcjonowanie samorządów? Co w nowej sytuacji Polki i Polacy myślą o samorządzie, czy pandemia COVID-19 „oddaliła”, a może „przybliżyła” ich do swoich „małych ojczyzn”?
– Długofalowe skutki pandemii dopiero się nam objawią. Szczególnie szkolnictwo ucierpiało tu bardzo, mam na myśli roczniki uczniów, które musiały uczyć się zdalnie. Pewne rzeczy udało się jednak usprawnić. Mam tu na myśli wdrażanie e-administracji oraz nowoczesnych rozwiązań w zakresie obsługi i komunikacji z obywatelem. Pandemia znacznie przyśpieszyła cyfryzację i „odczarowała” obywatela ukrywającego się za monitorem komputera. Pamiętam czasy, w których e-mail do urzędu był problemem. Dzisiaj to podstawowa forma komunikacji. Nawet bez profilu zaufanego wiele można dzisiaj załatwić właśnie za pomocą poczty elektronicznej. W tym upatruję sporej szansy na zmianę sposobu funkcjonowania administracji w przyszłości. Uważam też, że pandemia nas przybliżyła do naszych „małych ojczyzn”. W czasie całkowitego lockdownu zaczęliśmy zwracać uwagę na to jak wygląda nasze sąsiedztwo, jak daleko mamy do sklepów. Zaczęliśmy więcej czasu spędzać w domu, niektórzy mieli okazje do tego, żeby wreszcie poznać sąsiadów. To powoduje, że to przywiązanie do miejsca rośnie.
A jak obecna sytuacja związana z wojną w Ukrainie wpłynie na samorządy i ich politykę?
– Na pewno usprawni jeszcze bardziej system zarządzania kryzysowego. Choć ten jest domeną głównie wojewodów, to jednak sytuacja związana z kryzysem migracyjnym pokazała nam wszystkim, że tylko silne, dobrze zorganizowane samorządy są w stanie skutecznie reagować na tego typu szoki. Każda taka nadzwyczajna sytuacja uczy nas czegoś innego. O ile pandemia w jednej chwili nauczyła nas „obsługi komputera”, o tyle kryzys migracyjny z jednej strony nauczył nas całej logistyki i samoorganizacji, a z drugiej uwolnił pokłady pozytywnej energii, uśpionej trochę kolejnymi pandemicznymi obostrzeniami. Problem jednak na tym, że o ile tego typu spontaniczne akcje są ważne i dobre, o tyle organizacja i odpowiedzialność za całą tę logistykę powinna być jasno określona. W pierwszych dniach jednak nie bardzo było wiadomo, kto i za co jest odpowiedzialny. To tylko dowodzi, że ten system nie jest do końca dobrze pomyślany. Warto na nowo przemyśleć organizację terytorialną naszego kraju, podział kompetencji pomiędzy poszczególne samorządy, tak aby wyeliminować zbędną rywalizację i uzyskać efekt synergii ze współpracy. Szkoda, żeby ta para poszła w gwizdek.
Jakie są największe wyzwania dla polskiego samorządu? Jaka przyszłość czeka polską samorządność w kolejnych 30 latach?
– Bez kompleksowej i poważnej dyskusji na temat dokończenia reformy samorządowej w Polsce czeka nas kolejne 30 lat przeciągania liny. Warto na nowo przemyśleć koncepcję ustroju terytorialnego naszego państwa. Dziś jest ono scentralizowane i resortowe, z silną pozycją ministerstw, a samorządy są uzależnione od dotacji i subwencji. To wymaga kompleksowej reformy. Być może pomysłem wartym rozważenia jest całkowita lub częściowa likwidacja powiatów, być może wystarczy je przekształcić w związki międzygminne. Wciąż brakuje nam ustawy metropolitalnej, otwarta jest koncepcja powiatów metropolitalnych, mówi się też o likwidacji wszystkich lub większości gmin obwarzankowych. To są jednak pomysły, które powinny być elementem dobrze przemyślanej całości, strategii decentralizacji Polski. Tego nie da się zrobić na kolanie. Tego też nie powinni psuć politycy. Bo jak skończyły się pierwotne założenia reformy z 1998 r. wszyscy pamiętamy. Wtedy całe środowisko naukowe postulowało stworzenie w Polsce nie więcej jak 100-110 powiatów. W zamian mamy ich ponad 300. Obawiam się jednak, że nie znajdzie się odważny lider, który przekona większość sił politycznych do przeprowadzenia tego typu reformy w sposób kompleksowy. Wygra interes partyjny i perspektywa sondażowa. A samorządy będą musiały udowadniać, że przy malejących przychodach są w stanie być równie efektywne. Czeka nas zatem zaciskanie pasa i szukanie efektów synergii. Być może to zmusi niektóre samorządy do ściślejszej współpracy.